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明确违法性质 准确适用法律

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案情简介
  当事人:内蒙古自治区阿拉善左旗城市给排水公司
  办案机关:内蒙古自治区工商局
  处罚时间:2016年4月22日
  处罚结果:责令停止违法行为,没收违法所得30.0741万元,并处罚款45.16万元
 
  经国家工商总局授权,内蒙古自治区工商局于2015年7月对阿拉善左旗城市给排水公司涉嫌滥用市场支配地位实施附加不合理交易条件的垄断行为进行立案调查,于2016年4月22日对涉案当事人作出行政处罚决定。
  2015年7月初,该局接到举报,反映当事人涉嫌滥用其市场支配地位在安装、更换水表和给排水工程安装施工等经营活动中存在限定交易的行为。该局经核查后将此情况上报国家工商总局,根据总局的授权,于2015年7月24日开始进行立案调查。
  经查,当事人向居民及企事业单位(用户)提供的商品(服务)主要是城市公共供水服务。阿拉善左旗巴彦浩特镇自来水供水服务是由当事人独家提供的,当地无其他可以替代的供水来源。当事人是巴彦浩特镇唯一公共供水服务的经营者,其公共供水服务地域也只限于阿拉善左旗巴彦浩特镇地域范围。因此,本案相关市场界定为阿拉善左旗巴彦浩特镇所辖地域范围内的城市公共供水服务市场。
  当事人属于以城市给排水管网为基础运营的公用事业性质企业化管理的全民所有制企业,是本案相关地域市场内城市给排水管网的所有者,其他经营者要进入本案相关市场,一定程度上取决于能否与当事人合作。在阿拉善左旗巴彦浩特镇地域范围内,当事人提供的城市公共供水服务所占市场份额为100%。因此,当事人在其供水区域范围内的城市公共供水服务市场具有市场支配地位。当事人在向用户提供自来水供水服务时,附加了以下不合理交易条件:一是用户申请安装或更换水表时必须购买安装当事人提供的水表,否则不予供水,其指定的水表价格远高于市场上同类水表价格。二是当事人在用户申请接入城市供水管网时必须由其自行施工 ,否则不予供水,同时必须按照其作出的远高于市场价的阿左旗自来水公司派工单或者安装工程预(决)算书交纳工程款。
  内蒙古自治区工商局认为,当事人在阿拉善左旗巴彦浩特镇所辖地域范围内的城市公共供水服务市场具有市场支配地位。在用户向当事人申请接入城市供水管网时,附加不合理交易条件,指定用户购买安装当事人指定的水表、自行施工等行为,破坏了公平竞争秩序,剥夺了用户的自主选择权,侵犯了其他生产企业和经营者的合法权益,当事人的限定交易行为违反了《反垄断法》第十七条第(五)项所禁止的违法行为,构成滥用市场支配地位行为。根据《反垄断法》第四十七条之规定,该局作出行政处罚。
  内蒙古自治区工商局在查处当事人滥用市场支配地位行为时,颇具新意地适用《反垄断法》规制违法行为,这一做法值得肯定
  1993年国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》将公用企业概念界定为:“涉及公用事业的经营者,包括供水、供电、供热、供气、邮政、交通运输等行业的经营者。”依据该定义,内蒙古自治区阿拉善左旗城市给排水公司属于典型的公用企业。
 
两法规制公用企业违法行为的比较
  公用企业滥用市场支配地位行为在我国社会公共服务领域长期存在。从1993年《反不正当竞争法》施行开始,我国工商部门适用该法第六条与第二十三条的规定,对公用企业滥用市场支配地位案件进行规制。
  与2008年施行的《反垄断法》相比,《反不正当竞争法》在规制公用企业垄断行为时存在立法技术粗糙的弊端,缺乏《反垄断法》的系统性、周延性与严谨性。如《反不正当竞争法》第六条使用了“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者”的表述,但在实践中,公用企业可能具有独占地位,也可能只具有市场支配或相对优势地位,但不具有独占市场能力。又如,《反不正当竞争法》仅禁止了公共企业的限定交易行为,但限定交易行为只是公共企业滥用市场支配地位行为的一种类型。因此,《反不正当竞争法》缺乏确认公用企业限定交易行为的精细考量标准与实施细则。
  基于上述情况,内蒙古自治区工商局适用《反垄断法》第十七条与第十八条等条款,规制公用企业垄断行为更富有针对性、周延性与科学性。其原因在于,《反垄断法》及其细则详细规定了包括公共企业在内的经营者滥用市场支配地位行为的具体类型、行为要件、结果要件与参考因素。
  内蒙古自治区工商局在充分搜集证据的前提下,依据《反垄断法》采用了传统的“相关市场界定——市场支配地位认定——滥用行为认定——限制竞争效果认定”的线性推导过程,最终确认当事人的滥用市场支配地位行为。这为将来执法部门查处类似案件的反垄断执法工作提供了明晰与成熟的借鉴模式。
 
建立反垄断合规制度的启示
  本案对于国有公用企业内部的反垄断合规制度建设具有重要启示。本案中,当事人具有全民所有制性质,属于国有公用企业范畴。
  依据我国国企分类化改革宗旨,国有公用企业兼具公益性与盈利性目标,并且公益性目标具有优先适用性。因此,当事人在提供自来水供水服务时,必须保持较低价位的水价,以保证供水价格在社会公众经济能力承受范围之内,从而维护社会公共利益。
  由于国有公用企业长期低价销售势必造成盈利微薄甚至亏损,此类企业应当依法通过申请国家补贴、税收减免等方式来抵消化解成本。但本案当事人以供水成本高而水价低为抗辩理由,强行限定他人接受自己指定的商品与服务,实际上将成本转嫁给接受自来水供水服务的用户,损害了社会公共利益,背离了企业的公益性目标。基于此,内蒙古自治区工商局认为当事人上述抗辩理由没有法律依据的观点完全正确。
  在社会公共服务领域的国有公用企业应以此为鉴,主动构建内部的反垄断合规审查机制,避免或撤销所采取的任何损害社会公共利益的成本转嫁行为。
  此外,在查处涉及给排水公司等公用企业滥用市场支配地位行为的垄断案件时,执法机关应注意区分两种情形。
  一种情形是,公用企业完全自主地实施了滥用行为,其行为属于纯粹的企业垄断行为,执法部门应当依据《反垄断法》第十七条与第十八条等法律条款进行规制。本案即属于此种情形。
  另一种情形是,行政机关诱导、促成或迫使公用企业实施了滥用市场支配地位行为,出现行政垄断与企业垄断的混合现象。在此情形下,执法部门应在《反垄断法》框架下,依据行政机关与公用企业各自的过错程度、行为方式、危害后果,统一规制其各自涉及的行政垄断与企业垄断行为。
□案评人 翟 巍
 
  本案中,当事人在城市供排水服务市场具有法定的市场支配地位。在用户向当事人申请接入城市供水管网建设项目时,当事人附加不合理交易条件,指定用户购买安装当事人指定的水表、自行施工等行为,破坏了公平竞争秩序,剥夺了用户的自主选择权,侵犯了其他生产企业和经营者的合法权益,涉案企业的限定交易行为违反了《反垄断法》第十七条第(五)项“没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加其他不合理的交易条件”的规定,构成滥用市场支配地位行为。
  通过查办此案,我们有如下体会:
  一是重视案件线索的收集,锁定“靶向”。案件线索的获取是案件调查的起始点,强调案件线索的收集、分析、定性是案件查办工作的基础。我们通过《案件线索报告分析制度》及《“诉转案”工作规范》,高度重视群众对相关市场主体(如物业等)投诉、举报的梳理分析,找准问题点,集中开展核查工作,获取证据,判定违法行为性质,从而确立案件调查的方向。本案的线索正是源于消费者对物业公司的投诉、举报。
  二是努力消除畏难思想,先来“克己”。垄断案件的查处对象主要是公用企业及具有独占地位的经营者,这类市场主体往往实力雄厚、社会影响力大,给案件调查带来莫大压力。要解决这一问题,执法部门应基于《反垄断法》对此类违法行为开展调查,可以使基层摆脱畏难情绪,依法行政更有力。通过调查此案,我们深深感到,立法的目的及法律设定的权利义务的全面性和有效性,对于执法办案工作有着极大的支撑作用。
  三是积极汇报、反馈和交流,强化“沟通”。积极寻求国家工商总局对案件查办的支持和指导,这是案件成功办理的关键。受委托调查后,我们就案件调查的思路形成提纲,积极向自治区工商局领导进行了汇报,并根据领导的指导意见进一步完善了调查方案。在调
 
警惕公用企业限制竞争中的搭售行为
  公用企业,是指涉及公用事业的经营者,包括供水、供电、供热、供气、邮政、交通运输等行业的经营者,而涉及公用企业强制交易、滥收费用、搭售商品、附加不合理交易条件等限制竞争和垄断行为一直以来是社会所关注的热点,消费者反映强烈。内蒙古自治区工商局对公用企业违法行为亮剑,证据扎实、定性准确,彰显了工商部门的执法权威。需要注意的是,搭售行为在某些情况下并不必然限制、排除竞争,执法部门需根据具体案件对搭售行为进行合理性分析
  查处公用企业违法行为是工商部门的执法重点。2013年以来全国工商系统公布查处的反垄断案件中,涉及公用企业的约占1/5。今年4月至10月,国家工商总局决定在全国范围内开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动。
  在此大背景下,国家工商总局近日公布了内蒙古自治区工商局查处阿拉善左旗城市给排水公司滥用市场支配地位一案。本案中,当事人是内蒙古自治区阿拉善左旗地域范围内城市公共自来水供应服务领域唯一的公用企业,具有市场支配地位。当事人利用其市场支配地位,在提供自来水供水服务时,要求交易相对方如申请安装或更换水表,必须购买安装公司提供的水表;如申请接入城市供水管网,必须由其自行施工,否则不予供水。
  分析上述行为可知,当事人的行为属于典型的搭售行为。内蒙古自治区工商局认为,当事人利用其在供水服务领域的市场支配地位,排除、限制了水表市场及城市管道施工市场中其他合法经营者参与竞争,限制交易相对方的自主选择权,并依据《反垄断法》的有关规定处罚。此案定性准确,处罚合理。
  在执法实际中,搭售一般指卖方销售商品或服务,以交易相对方同时必须购买另一件商品或服务为前提条件,曾广受诟病。在美国,搭售曾被列为本身违法行为,即不需对其行为效果进行分析,行为本身就构成违法。随着经济理论和社会、司法实践的发展,人们逐渐认识到搭售行为并不必然限制、排除竞争。一定情况下,搭售行为可以降低成本、提高效率,如节省生产和分销费用、节省交易费用、确保产品性能最佳等。
  我国《反垄断法》吸收了以上思路,规定只惩处无正当理由的搭售行为。《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》指出,判断搭售的理由是否正当应综合考虑两个因素:一是有关行为是否为经营者基于自身正常经营活动及正常效益而采取,二是有关行为对经济运行效率、社会公共利益及经济发展的影响。
  本案中,在当事人附加不合理交易条件行为是否有正当理由的认定方面,当事人提出因为水表种类多,计量误差大,公司年售水量与供水量比值长期处于偏低水平,供水成本高、压力大、水价偏低影响销售收入,因而公司搭售行为具有一定的正当性。内蒙古自治区工商局对此进行了分析,承认该地区自来水水价确实偏低,但指出市场上经销的自来水表是合格商品,符合自来水计量要求,有权利参与市场竞争,同时水价偏低不是强制用户安装其指定的自来水表和指定由其自行施工的理由,对当事人提出的理由不予接受。此处的分析十分合理,认定理由正确。
  欧盟委员会在《适用欧共体条约第82条查处市场支配地位企业滥用排他行为的执法重点指南》中曾提出,经营者可能利用搭售规避价格管制,通过销售商品,补偿其在价格管制商品上的垄断利润损失。因此,在企业公益性和内部盈利性相冲突的情况下,公用企业的正常经营活动、正常效益如何定义,如何衡量搭售的限制竞争效果与可能存在的促进竞争效果,需要执法部门思考。
  此外,《反垄断法》涉及老百姓生活的方方面面,也关系企业经营的各个方面,公用企业及其具有独占优势地位的经营者,应高度重视对《反垄断法》的学习,加强法律合规建设,增强守法诚信经营意识。
□案评人 肖 琴
 
 
办案人员谈体会——综合运用多种方法提升办案把控能力
  查中,我们也就相关业务问题及时汇报反馈,及时调整解决方案,有效推动了案件调查的顺利进行。同时,我们也了解到,当事人属于多年的亏损补贴企业,相关问题有其历史原因,并且企业现有的负责人也有意愿对企业存在的问题进行内部整改。基于此,我们积极同企业就存在的违法行为进行沟通交流,进一步了解企业想法及采取的措施,精准把握案件调查的方向和内容,力求通过外部监督推动企业的内部整改。
  四是加强法律学习及宣传,学会“用法”。我们对《反垄断法》及相关配套法规规定的权利义务内容进行了重点标注,采用发放手册及集中面谈的方式,向企业解释工商机关反垄断的职能,并就被调查方配合调查的义务、应行使的权利及拒绝、阻碍调查行为的法律责任进行了宣讲,引起企业的重视,有效排除因涉案企业不了解权利义务而引起的阻碍调查因素。
  五是集思广益开展案件研究调查工作,懂得“聚力”。我们通过严格落实《案件调查事前会商制度》及《案件集体研究制度》,对核查的证据材料进行集中会商,集思广益制定详细的调查取证方案,明确对涉案企业的内部取证及外围调查取证的重点及方法。在调查中,我们对调查人员存在的疑问进行会诊,及时进行汇报、及时解决问题,确保案件调查工作有序推进。
  六是认真学习调查对象的相关业务知识,努力“知彼”。在调查环节,执法人员要有效破解因业务障碍造成的调查困境,取得核心证据,就需对行业运作的模式、内部机构设置、部门职能划分、内部工作流程及相关费用的核算方法等内容和专业知识进行提前掌握并潜心钻研,这样获取的证据才能让涉案企业心服口服。
  我们在查办此案时综合运用了上述多种方式方法,确保了本案的顺利办结,同时也有效提升了执法人员现场办案的综合把控能力及证据材料的综合分析能力。
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